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PUBLICIDAD OFICIAL: Ni premio ni castigo

publicado a la‎(s)‎ 16 nov. 2012 12:45 por Semanario Voces
 

Esta semana vio la luz un nuevo informe publicado por FESUR y elaborado por

 Gustavo Buquet, Edison Lanza y David Rabinovich sobre el tema publicidad oficial. Transcribimos a continuación una síntesis del extenso trabajo de investigación.

 

Introducción

Desde hace años asistimos a un fuerte debate público sobre la finalidad, los usos y los eventuales abusos respecto a la distribución y la asignación de la publicidad oficial. Se trata de un recurso legítimo que, cuando es mal utilizado por el Estado, puede afectar la libertad de expresión y distorsionar el sistema de medios.

Este trabajo pretende analizar algunos modelos y estándares para resolver las tensiones que provoca este conflicto en un sistema democrático, pero también pretende presentar una actualización de la situación de la asignación de publicidad oficial por parte del Estado uruguayo.

¿Qué criterios se utilizan actualmente para la distribución de la publicidad oficial?; ¿De qué montos estamos hablando y qué importancia tienen para los ingresos de los medios? ¿La asignación de publicidad oficial es actualmente más eficiente y justa?; ¿Qué ha cambiado respecto al pasado?  ¿Cómo se construye un sistema de medios que atienda el derecho de las sociedades a recibir buena información? ¿Cómo se asegura la supervivencia y el desarrollo de medios que hoy son marginales en el sistema pero aportan mucho, por ejemplo, diversidad? ¿Cómo se preserva a la prensa escrita, gran productora de la agenda de noticias de interés público, en un momento de caída de las ventas y cambio tecnológico? Los medios comunitarios, los de cercanía: ¿Están condenados a ser pocos, pobres y pequeños?

Hay que atender tanto al sistema de libertades como a la propiedad de los medios y su financiamiento para entender el sistema mediático. Hay un núcleo duro, concentrado, hegemónico y una periferia de medios diversos, independientes y plurales, de propiedad dispersa o social, pero (generalmente) pobres y pequeños. Por ejemplo, en la televisión comercial abierta, tres grupos económicos concentran el 95,5% del mercado uruguayo (Lanza y Buquet, 2011)

El abuso en el manejo de la Publicidad Oficial y otras prácticas discrecionales, discriminatorias y arbitrarias, han reforzado la concentración del actual sistema de medios. Al igual que en otros países, en el Uruguay, durante décadas, se repartieron las licencias para el uso del espectro y la publicidad oficial entre amigos, parientes y aliados políticos.

Los entes, organismos, ministerios contrataron agencias de publicidad y centrales de medios para asignar las pautas; lo que a primera vista parece también un avance. Sin embargo, un análisis más cercano muestra que la lógica de la asignación de la publicidad oficial a cargo de las agencias o criterios que buscan concentrar la asignación de forma equitativa en los medios de alcance nacional, ha reproducido la estructura actual de los medios, fortaleciendo a los más concentrados, marginando a los más débiles.

 

El problema de la transparencia

Tan importante como la transparencia del Estado en el manejo de los recursos de la publicidad oficial, es tener mayor información y transparencia en el mercado de los medios de comunicación privados.

En materia de medición de audiencias y lectorías de medios gráficos los estudios son escasos y han sufrido cuestionamientos. Históricamente la encuesta más conocida es la que realiza la consultora Equipos Mori, aunque sin embargo no es reconocida por todos los actores del mercado.

En la prensa, los principales medios gráficos se resistieron por años a tener un sistema de medición de lectoría público y reconocido por todos los actores, lo que produjo un mercado con cifras proporcionadas por los propios medios, que muchas veces no coinciden con las ventas reales.

 

Recién en los últimos años se registran intentos serios de constituir mecanismos de medición. Un grupo de medios más nuevos en el tiempo constituyeron la Cámara de Editores de Revistas y Periódicos del Uruguay y firmaron un compromiso para auditar las lectorías. La consolidación de La Diaria como proyecto periodístico, basado en la publicación diaria de la cantidad de suscripciones que tiene y de hogares a los que llega, todo auditado por el Instituto de Verificación de Circulaciones (IVC) de Argentina, ha empujado también en la línea de la transparencia del mercado.

En abril del año 2012, los diarios El País y El Observador, y el semanario Búsqueda, firmaron un acuerdo con el IVC para que éste audite los “tirajes útiles” de los tres periódicos, al tiempo que autorizaron darle publicidad a los resultados de tal auditoría, producto de una “alianza estratégica” con la Cámara de Anunciantes del Uruguay y la Asociación Uruguaya de Agencias de Publicidad. El IVC sólo verifica cuántos ejemplares de esos periódicos se imprimen en condiciones adecuadas para ser vendidos.

Desde diciembre de 2008, el mismo instituto había comenzado a auditar también al semanario Voces. Esa organización auditaba desde 2007 a la edición uruguaya de la revista Caras (pero desde Argentina) y después de 2008 empezó a auditar al diario El Pueblo de Salto y a la revista 121.

En el marco de este trabajo los investigadores accedieron a los tirajes que declararon varios medios al Banco de Previsión Social (BPS), lo que por fuentes de gremio de vendedores de Diarios y Revistas es posible afirmar que en algunos casos, las ventas declaradas son muy superiores a las ventas reales.

       

 

 

   

 

Tabla 2: Tiraje de la prensa escrita según Auto declaración o IVC (año 2012)

Medio

Día

Auto declaración

IVC

El País

Domingo

                 96.000

        81.957

El Observador

Sábado

                 22.000

        14.537

La República

Domingo

                 20.000

 No se audita

UNoticias

Sábado

                 10.000

 No se audita

Búsqueda

Día de salida

                 15.200

        11.240

Caras y Caretas

Día de salida

                   8.500

 No se audita

Brecha

Día de salida

                   8.500

 No se audita

Crónicas

Día de salida

                   6.500

 No se audita

La diaria

Promedio semanal

                   7.000

         8.364

              Fuente: Elaboración propia según Auto declaración e IVC.

En la radiodifusión los mecanismos para transparentar el mercado han sido discontinuos, siendo la experiencia más duradera y exitosa la encuesta “Medición de Audiencia de Radio”, que realiza Buró de Radios en forma cuatrimestral. Se trata de una encuesta corporativa, realizada por esta asociación de radios desde hace más de una década, en un ejercicio de transparencia destacable.

En Televisión también ha atravesado por un largo camino en la búsqueda de mayor transparencia. Finalmente se adoptó el sistema de medición de rating de forma electrónica (people meter) en cumplimiento de los "lineamientos para la medición de audiencia televisiva en Montevideo", elaborados por la Comisión de Medición de Audiencia Televisiva (CMAT) integrada por la Cámara de Anunciantes (CAU), la Asociación de agencias de publicidad (Audap), la Cámara Uruguaya de Agencias de Medios (Cuam) y los canales de televisión privada.

 

La inversión publicitaria del Estado

A partir de la información recabada se ha revisado las formas en que se ha distribuido la publicidad oficial, el papel de las agencias de publicidad, centrales de medios, asesores y en general la actuación de los que inciden con criterios “técnicos” sobre las decisiones de asignación de las pautas. ¿No es ya momento de hablar de montos que son suficientes  para decidir quién obtiene grandes ganancias, y quienes viven, apenas sobreviven o mueren, en el mundo de las comunicaciones? Todo parece indicar que sí. Depende de cada situación, pero se habla de montos importantes que pueden abrir posibilidades de mejorar el sistema de medios.

 

El Estado: Principal inversor publicitario

 

La Administración Central del Estado, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, más las Agencias Gubernamentales, invirtieron en la compra de espacios publicitarios, durante el año 2010, casi 33 millones de dólares. Dicha cifra, en relación a los 180 millones de dólares que se invirtieron en total en Uruguay durante dicho año, representó el 18%. Si a esto se suma la inversión publicitaria realizada por los gobiernos departamentales, el Estado en su conjunto se situaría entorno al 25% del total de la inversión publicitaria a nivel nacional. De cada cuatro pesos que las empresas y organizaciones invierten en publicidad, el Estado invierte 1 peso. El Estado es, por diferencia, el principal inversor publicitario a escala nacional.

Se debe de considerar que a los efectos de este trabajo, se tomó el dato sobre la inversión publicitaria realmente pautada, y no el costo total para el Estado, ya que este implicaría un gasto adicional aproximado para la contratación de la agencia del 20%. El costo total anual para el Estado, incluyendo este 20% adicional, superaría los 50 millones de dólares.

 

Tabla 3: Inversión publicitaria del Estado Central según organismo

(año 2010, en miles de USD y % sobre el total)

MINISTERIOS

USD

%

 MEF*

        2.561

8%

 MTD

        2.357

7%

 M.V.O.T.M.A.

           488

1%

 M.I.E.M.

           242

1%

 MIDES

           152

0%

 MTOP

              23

0%

 RESTO**

        5.437

17%

 TOTAL MINISTERIOS

      11.260

34%

 ENTES

 

 

 ANTEL

        9.600

29%

 B.R.O.U.

        1.654

5%

 BSE

        1.326

4%

 BHU

           934

3%

 BPS

           764

2%

 O.S.E.

           502

2%

 ANCAP

           467

1%

 RESTO**

        6.190

19%

 TOTAL ENTES

      21.437

66%

 TOTAL 

      32.697

100%

    Fuente: Elaboración propia según organismos públicos y Telemercado[1]. * Incluye Casinos.

 

Los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados más las Agencias Gubernamentales, invirtieron más de 21 millones de dólares, casi el doble de los que invirtió la Administración Central. En dicho rubro se encuentran las empresas estatales, que utilizan la inversión publicitaria para mejorar el posicionamiento de sus productos y servicios en el mercado, por lo que invierten cifras sustancialmente mayores de las que invierten los ministerios.

La excepción la marcan el MEF, con una inversión superior a los 2,5 millones de dólares, ya que dicha inversión incluye la pauta publicitaria realizada por Casinos del Estado; y el Ministerio de Turismo y Deporte, con una inversión de más de 2,3 millones de dólares de la que gran parte es destinada a promover Uruguay como destino turístico en el exterior.

La empresa estatal que mayor inversión publicitaria registró durante el año 2010, fue ANTEL, con casi 10 millones de dólares, cifra que representó el 45% de la inversión de los Entes Autónomos y Servicios descentralizados más las Agencias gubernamentales, el 30% del total de la inversión del Estado Central, y el 5,3% del total de la inversión del País.

 

Gráfico 1: Inversión publicitaria de los Entes Autónomos, Servicios Descentralizados y Agencias Gubernamentales (año 2010, en %)

 

                              Fuente: Elaboración propia según organismos públicos y Telemercado.

 

ANTEL invirtió en promedio y en términos relativos en relación a sus ingresos brutos, más de cuatro veces que el resto de las empresas públicas. En efecto, mientras que ANTEL invirtió el 1,05% del total de sus ventas, el BROU, BHU, OSE, y ANCAP invirtieron como máximo el 0,25% de sus ingresos. En cualquier caso, la inversión publicitaria de ANTEL se encuentra en el entorno de entre 1% y 2% que invierten en publicidad las empresas privadas de telecomunicaciones.

 

Tabla 4: Inversión publicitaria e ingresos brutos de los entes

(año 2010, en miles de USD y %)

ENTE

IP

INGRESOS

IP/I

 ANTEL

        9.600

     917.367

1,05%

 B.R.O.U.

        1.654

     670.640

0,25%

 BSE

        1.326

     206.725

0,64%

 BHU

           934

     594.000

0,16%

 O.S.E.

           502

     307.953

0,16%

 ANCAP

           467

  3.019.920

0,02%

 TOTAL ENTES

      14.484

  5.716.604

0,25%

              Fuente: Elaboración propia según Balances de los Entes Autónomos.

 

 

 

 

 

La Pauta del Estado

 

Las decisiones del Estado en relación a los medios que utilizan para comunicar la información de interés público o posicionar los productos de sus empresas, no difiere sustancialmente de la que es utilizada a nivel promedio, por el resto de los anunciantes uruguayos. A nivel nacional y durante el año 2010, la prensa escrita y la radio absorbieron, cada una, el 15% del total, la televisión el 48%, y otros medios publicitarios un 22%. El Estado invirtió de manera similar en radio y televisión, aunque dándole más importancia a la prensa escrita, y menos a otras formas de comunicación publicitaria.

 

 

 

 

Gráfico 2: Comparación de la inversión publicitaria del Estado Central  con la inversión total a escala nacional según medio utilizado (año 2010, en %)

                                Fuente: Elaboración propia según organismos del Estado y CINVE (2010)

 

La inversión en medios de Montevideo y del interior

 

En total y durante el año 2010, la inversión publicitaria del Estado fue casi del 97% en medios de Montevideo, y el 3% restante en medios del interior del país. Los Entes Autónomos invirtieron casi el doble en medios del interior que la Administración Central. Las empresas públicas que más invirtieron fueron, por orden de importancia, ANCAP, OSE, BHU Y BPS, que se situaron en un rango de inversión publicitaria en medios del interior del país de entre un 8,3% y un 4,8%. La empresa pública que menos invirtió en medios del interior fue el BROU, que no llegó al 1% en dicho parámetro. El ministerio que más invirtió en el interior fue el MOVTMA con un 2,8% del total.

A fines de 2009 la Organización de la Prensa del Interior (OPI) hizo un relevamiento en base a las respuestas de 11 instituciones elaboró un resumen correspondiente a las inversiones realizadas en 2008. De allí se extrae que de un total de USD 7.772.412 prácticamente la mitad se adjudicó a la prensa, el resto a Radio, TV y Vía Pública. Pero si se discrimina entre prensa de Montevideo y prensa del interior, menos de 1,5% de esa pauta correspondió a la prensa del interior.

 

 

 

 

 

Gráfico 3: Inversión publicitaria del Estado Central por organismo, según se destine a medios de Montevideo o del Interior (año 2010, en % sobre el total invertido)

        Fuente: Elaboración propia según organismos del Estado Central

 

El medio que se separa de esta situación general es la radio, donde el Estado Central pautó el 13% del total de su inversión publicitaria en el medio radiofónico.  ANCAP y BHU vuelven a destacar como los organismos públicos que más invirtieron en radios del interior con un 25% y 35% respectivamente del total invertido en radios. De los ministerios destaca MTD con un 16,7% del total.

 

Gráfico 4: Inversión publicitaria del Estado Central realizada en el interior del país según medio (año 2010, en % sobre el total invertido en cada medio)

     Fuente: Elaboración propia según organismos del Estado Central

 

La inversión publicitaria del Estado Central en operadores de televisión del interior del país fue prácticamente inexistente, llegando en promedio al 1%. De los organismos analizados, los que invirtieron pequeñas partidas en televisión del interior fueron el MVOTMA, el BPS, ANCAP, y BSE; la inversión publicitaria del resto de los organismos en dichos medios fue cero.

La inversión del Estado Central en la prensa escrita del interior del país fue del 2,7%. Se aprecia una diferencia importante entre la pauta de la Administración Central, y los Entes Autónomos. La pauta de los ministerios en la prensa escrita del interior del país fue prácticamente cero, mientras los Entes destinaron un 5,3% del total de su inversión publicitaria en prensa escrita. Destacan OSE, BPS, BSE, y BHU como los organismos con mayor inversión en medios de prensa escrita del interior del país, con una inversión de entre casi el 8% y el 5%.

 

La inversión publicitaria del Estado en TNU y SODRE

 

Del total de la inversión del Estado Central en radio y televisión, se destina el 12% y el 11% a medios públicos respectivamente. De los ministerios que pautan en radio, el único que cumple con la obligación de invertir por lo menos el 20% en las radios del SODRE es el MVOTMA; y de los entes autónomos, el único que hace lo propio es el BROU. El MIEM, el MTOP, ANCAP y BHU, no invirtieron en la radio pública.

 

Gráfico 5: Inversión publicitaria del Estado Central realizada en la radiodifusión pública (año 2010, en % sobre el total invertido en cada medio)

     Fuente: Elaboración propia según organismos del Estado Central

 

Relativo a la inversión en TNU, cumplen con la obligación el MIEM, y la OSE. El resto de organismos, si bien con importantes diferencias, invierten menos del 20% exigido por el decreto.

 

La inversión del Estado en los medios de la prensa escrita

Para el caso de la prensa escrita, la información brindada por las diferentes instituciones, en muchos casos especifica la inversión en cada uno de los medios editados en Montevideo. Si se considera la inversión de todos los organismos en su conjunto, por orden de importancia, los medios que recibieron inversiones fueron los siguientes: El País (18%), La República (9%), El Observador (6%), Últimas Noticias (4%), Crónicas Económicas (3%), Búsqueda (3%), Caras y Caretas (3%), La Diaria (2%), Brecha (2%), y Voces (0,3%).

 

 

 

Gráfico 6: Inversión publicitaria del Estado Central realizada en prensa escrita según medio (año 2010, en % sobre el total invertido en prensa escrita)

                  Fuente: Elaboración propia según organismos del Estado Central

 

Los criterios en los que se base cada institución pública para adjudicar la inversión publicitaria a cada uno de los medios son sumamente disímiles. Para cualquier medio que se analice existe una gran disparidad de criterios. Por ejemplo, el MVOTMA invierte el 60% de la inversión publicitaria destinada a medios escritos en el diario El País, mientras que el MTD sólo destina a ese medio el 3%. Con respecto a La República, hay varios organismos públicos que destinan entre el 15% y el 25%, mientras que hay otros que no consideran ese medio para su inversión publicitaria. El caso más peculiar lo conforma el semanario Crónicas Económicas, en el que el MTOP, el BPS, el BROU, y el BSE, invierten más del 10% del total de su presupuesto en prensa escrita, por encima de lo que destinan a medios con una circulación claramente superior como Búsqueda, o La Diaria.

Seguramente, cada uno de los organismos tendrá justificadas razones para pautar de la manera en que lo hace. En cualquier caso, este es otro ejemplo de porqué la inversión publicitaria realizada con fondos públicos debe tener pautas y criterios de distribución claros, además de ser absolutamente transparente.

 

La discrecionalidad a través de casos concretos

 

ANCAP invirtió en publicidad el doble durante 2009 que durante 2010. Sin embargo, durante 2010 incrementó su inversión sustancialmente en radios del interior del país, mientras que durante ese mismo año disminuyó su inversión relativa en televisión y prensa del interior. Este es el primer ejemplo en donde no se registran motivos aparentes que justifiquen, en primer lugar, las decisiones y, en segundo lugar, los cambios de criterio.

 

El BSE durante el año 2009 invirtió en el semanario Crónicas Económicas, de muy escasa circulación, el doble de los que invirtió en toda la prensa escrita del interior del país: aproximadamente USD 18.750 contra USD 9.350. Tampoco hay justificación aparente bajo criterios de eficiencia del gasto.

 

El BHU, según su propio informe referente a la inversión publicitaria en el 2008, “invitó a todos los diarios de circulación nacional en consideración de las disposiciones del TOCAF y del Tribunal de Cuentas…”. Siguiendo con la propia definición de estos dos organismos, los medios del interior fueron excluidos sin considerar su circulación, ni la utilidad que podían prestar, ya que ninguno de ellos es considerado de “circulación nacional”. La prensa del interior en su conjunto tiene una audiencia media superior a cualquiera de los diarios de Montevideo individualmente, excepto el domingo, día en que muchos de los periódicos del interior más importantes no se editan y El País aumenta sustancialmente su circulación. Los diarios que se editan en la capital son “de circulación nacional”, aunque muchos de ellos no tengan casi lectores.

 

OSE en 2004 gastó en publicidad USD 663.000 de los que USD 434.500 fueron destinados a prensa; USD 27.000 a televisión; USD 98.500 a radios y USD 103.000 al rubro “otros”. De la inversión realizada en prensa, más de USD 100.000 fueron para El País; y relativo a la inversión en el interior, cuatro periódicos de Florida cobraron USD 4.400 que es un 9,2% de lo que le tocó a toda la prensa del interior: USD 48.000. Más llamativo resulta que en el rubro radios, el 22% lo facturaron las radios de San José Encuentro FM (de la Iglesia católica), USD 8.200 y Radio 41, USD 8.600. Este mismo organismo durante el año 2010 gastó en prensa USD 445.500. A la prensa del interior  se le asignó USD 31.500. Entre los diarios del Interior están El Telégrafo de Paysandú (USD 110) y El Pueblo de Salto (USD 200). Debe considerarse que estos medios eran señalados, respectivamente, como el segundo y el tercero en tiraje a nivel nacional. Durante ese mismo año la OSE invirtió en Últimas Noticias USD 54.400.

Según resolución 6142010 / 2010 de la DGI, se informa sobre “campaña de información a la población sobre la presentación de declaraciones juradas del IRPF-IASS 2009” en la que se invirtieron USD 225.000. Aduciendo “la imposibilidad de realizar una licitación” se adjudicó en forma directa y en función de “razones de buena administración” se hizo la siguiente distribución: Radios: USD 31.700; Prensa escrita: USD 31.700 y canales de televisión: USD 157.800. Del total de esa campaña, se adjudicó un 14% de la inversión al total a la prensa. A la Prensa del interior un 2,3%. Cinco veces más a los medios escritos de Montevideo. Tres diarios del interior: El Telégrafo de Paysandú, El Pueblo de Salto y Acción de Mercedes sumados, cobraron USD 930 por esa campaña. Cualquiera de ellos tiene sustancialmente más lectores que Últimas Noticias (USD 1.200) o El Observador (USD 1.800).

 

La importancia de la serie histórica

 

La información histórica provista por los distintos organismos en respuesta a los pedidos de acceso a la información pública, no tiene la calidad suficiente para proveer un análisis y determinar tendencias. En cualquier caso, desde el año 2004 a la fecha se puede concluir que la inversión publicitaria del Estado, entre el 2004 y el 2010,  se ha incrementado sustancialmente, que las decisiones tomadas por el Estado para definir su pauta se acercan a los criterios profesionales utilizados por las agencias publicitarias para definir la pauta de sus clientes privados, aunque también se aprecia que todos los años algunos organismos públicos toman decisiones aparentemente no justificadas.

Por ejemplo, hay cuatro organismos, a saber MOVTMA, MIDES, ANCAP y OSE que presentan un inversión publicitaria muy superior durante el año 2009, a la registrada durante el año 2010, registrando claramente una tendencia opuesta al crecimiento que todos los años ha registrado la inversión publicitaria. Este dato se podría enmarcar como decisión discrecional durante un año electoral.

 

 

 

Tabla 5: Inversión publicitaria total del Estado Central por organismo

(años 2004 - 2010, en miles de USD)

ORGANISMO

        2004

2008

2009

2010

M.V.O.T.M.A.

           132

           979

           485

           185

 M.I.E.M.

             79

             41

           219

           242

 MIDES

              -  

           231

           826

           152

 B.R.O.U.

           523

           986

        1.370

        1.654

 A.N.C.A.P.

              -  

           217

           910

           467

 O.S.E.

           663

             61

        1.068

           502

 BHU

               6

              -  

           356

        1.139

 MTOP

               3

              -  

             15

             23

 TOTALES

        1.405

        2.515

        5.248

        4.364

                              Fuente: Organismos del Estado Central

 

Conclusiones

 

La referencia más importante para construir una regulación democrática de la asignación de la pauta oficial se encuentra en los “Principios sobre regulación de la publicidad oficial en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos”, aprobado por la Asamblea General de la OEA el 7 de marzo de 2011, lo que lo transforma en un mandato para los gobiernos de la región.

En esta concepción, la publicidad oficial debe constituirse en un instrumento para garantizar el derecho a saber de las personas y para difundir información de alto interés público. La publicidad oficial debe desvincularse de otras finalidades que constituyen un uso desviado de su finalidad: la publicidad oficial no es información política del gobierno; tampoco debe utilizarse para difundir los logros del gobierno, ni para promover la figura de un funcionario electo o de confianza política.

Hay que prevenir el uso de la publicidad oficial como un distorsionador del juego político a favor del oficialismo, o para generar una relación clientelar con los medios de comunicación, debilitando su función social.

En los años posteriores a la restauración democrática la asignación de la publicidad oficial derivó en diversas oportunidades en episodios de abuso en la distribución de estos recursos, que incluso fueron objeto de investigaciones judiciales que culminaron con el procesamiento de funcionarios políticos. A partir del gobierno presidido por Jorge Batlle y en los dos siguientes del Frente Amplio la situación se muestra bajo niveles de discrecionalidad más acotados.

No existe en el Uruguay un marco jurídico adecuado sobre esta materia, sino un conjunto de normas aisladas y fragmentarias que carecen de importancia en la regulación de aspectos centrales del fenómeno de la asignación de publicidad oficial, tales como: criterios claros, transparentes y objetivos para seleccionar los medios beneficiarios; planificación de campañas; obligación de publicar los gastos de publicidad ‑discriminando modalidad y medio beneficiado‑; obligación de seguir criterios técnicos y funcionarios técnicos para desarrollar la adjudicación; establezcan reglas de contratación; obligación de contar con mediciones, lectorías de circulación, etcétera, para apoyar las decisiones en materia de gasto publicitario.

La regulación de la asignación de publicidad oficial es, en todo caso, una de las materias pendientes en relación a la democratización de la comunicación en Uruguay. Un proyecto de ley construido desde la sociedad civil ingresó en 2009 al Parlamento y, aunque fue bien recibido, nunca llegó a ser tratado. En el actual período, el Poder Ejecutivo no se mostró partidario de regular mediante una ley este recurso y se ha anunciado por parte de las autoridades que se adoptaran reformas parciales a través de resoluciones o decretos, como la que refiere a ofrecer mayor equidad en los montos asignados a Montevideo y el Interior del país.

La transparencia en materia de asignación de publicidad oficial sigue presentando problemas. Aunque es un recurso inequívocamente público, que forma parte de la rendición de cuentas que debe realizar el Estado y debería estar publicado proactivamente por parte de cada organismo, esta investigación muestra signos preocupantes en este rubro. Varios contestaron fuera de plazo a las solicitudes de información realizadas en el marco de esta investigación: Más de la mitad de los organismos solicitados no respondió en tiempo y forma al pedido de información y debió ser denunciando ante la Unidad de acceso a la Información Pública. Antel, UTE y MSP, se han negado a responder hasta la fecha, por distintas razones.

Tan importante como la transparencia del Estado en el manejo de los recursos de la publicidad oficial, es tener mayor información y transparencia en el mercado de los medios de comunicación privados. En la prensa, los principales medios gráficos se resistieron por años a adherir a un sistema de medición de lectoría público y reconocido por todos los actores, lo que produjo un mercado poco transparente en base a cifras proporcionadas por los propios medios, que muchas veces no coinciden con las ventas reales.

El Estado es el mayor inversor publicitario a escala nacional, y representa el 25% del total de la inversión realizada en este rubro en el Uruguay. Sólo este hecho exige un compromiso por parte del Estado de asignar sobre criterios claros y transparentes.  La Administración Central del Estado, Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, más las Agencias Gubernamentales, invirtieron en la compra de espacios publicitarios, durante el año 2010, casi 33 millones de dólares.

En términos generales, según los datos analizados, los criterios tomados por los diferentes organismos públicos, han sido similares a los que han tenido los anunciantes privados.  Sin embargo, un dato relevante que surge de la información analiza es la escasa importancia que los organismos públicos le asignan a los medios del interior del país. El 97% de la inversión se destina a Montevideo, mientras que sólo el 3% se adjudica a medios de los departamentos del interior, cuando todos ellos en total, tienen una audiencia comparable a los medios de Montevideo. Esta situación es claramente un debe del Estado y debería regular criterios en consecuencia.

También se observa claramente que la mayor parte de los organismos públicos no cumplen con su obligación de invertir el 20% del total de lo pautado en radio y televisión en las radios del SODRE y en TNU respectivamente.

La asignación específica de la inversión en cada medio no se realiza bajo criterios objetivos conocidos, más allá de que muchos tercericen esta importante tarea en las agencias de publicidad. En el caso específico de la prensa escrita, se basa en decisiones discrecionales, siendo muy disímiles los criterios entre los diferentes organismos del Estado Central.

Respecto a la inversión publicitaria a nivel histórico, la investigación revela la importancia que tiene informar periódicamente sobre los niveles de inversión del Estado. Efectivamente, en este trabajo queda en evidencia que varios organismos aumentaron de forma injustificada la inversión publicitaria durante el 2009, precisamente el año electoral.

En muchos países se han desarrollado políticas públicas para fortalecer a los medios públicos, y/o a los menos poderosos, con el objetivo de promover la libertad de expresión, la diversidad de opiniones, la expresión de las minorías, o desarrollo de los medios en pequeñas localidades. Es recomendable que Uruguay adopte políticas de este tipo, pero siempre bajo el estándar de que los subsidios a los medios de comunicación deben ser objetivos, transparentes y asignados de modo competitivo.

Es interesante observar cómo se mantienen ciertas inercias en el Estado y las agencias de publicidad que realizan la planificación de medios para cada organismo. Medios escritos que registran muy poca venta siguen manteniendo a lo largo de los años una asignación de publicidad oficial cercana o igual a los medios de mayor tiraje. Y medios nuevos con éxito entre las audiencias les cuesta enormemente ingresar como beneficiarios de la pauta oficial.

Este trabajo sólo trata de la inversión publicitaria que se realiza en los distintos medios, pero el Estado gasta en torno a los 7 millones de dólares en costos de agencia publicitaria. Todo un capítulo a discutir tiene que ver con el rol de las agencias en la asignación de la pauta oficial. ¿Siendo un gran anunciante, el Estado no debería entrenar a funcionarios técnicos para desarrollar la planificación de medios y ahorrar de ese modo las comisiones que paga por ese concepto? ¿Es correcto entregar a las agencias la bolsa de dinero del Estado en materia publicitaria, reforzando así la posición negociadora privada?

Una regulación legal de éste y otros recursos públicos, es deseable para que por primera vez en la historia del país haya pautas claras y transparentes para asignar este recurso. Una regulación integral de este fenómeno sería el complemento ideal de las políticas de comunicación adoptadas por el Estado en los últimos años, que incluyen la despenalización de los delitos de comunicación, el reconocimiento del sector comunitario, la regulación del derecho de acceso a la información y la asignación de las frecuencias de radio y televisión de acuerdo a estándares de pluralismo y diversidad.

 

 

[1] Telmercado realiza el estudio “Segundos publicitados por empresa por medio”, Para estimar el RESTO de los organismos públicos, se tomó el año 2010 de dicho estudio. Resto Ministerios incluye MGAP, MEC, MD, MRE, MSP, MI, OPP; Resto Entes incluye UTE, ASSE, CODICEN-ANEP, INAC, INIA, JND, LATU, CND, ANNI. Para el caso de ANTEL se tomaron declaraciones de Carolina Cose en Comisión de industria de la Cámara de Diputados (9/05/12).



 

 

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