Artículos‎ > ‎

RECUPERAR LA SOBERANÍA COMERCIAL DE URUGUAY Por Marcel Vaillant

publicado a la‎(s)‎ 9 nov. 2011 5:52 por Semanario Voces
 

 

 

 

En el año 2000 se aprobó una norma (Decisión 32/00 del CMC) que estableció el compromiso de los países miembros del MERCOSUR de no suscribir nuevos acuerdos comerciales con terceros países sin ser consensuados previamente dentro del bloque. Gobernaban en  ese entonces: de la Rua en Argentina; Henrique Cardozo en Brasil; González  Macchi en Paraguay; y Batlle en Uruguay.

Más de diez años después de esta decisión es necesario nuevamente reflexionar sobre este tema. La oportunidad es buena por dos motivos. Durante este semestre, Uruguay ejerce la presidencia pro-tempore del MERCOSUR siendo uno de los países que manifestó más inconformidad con la decisión 32/00. Estamos nuevamente ante un posible fracaso de la segunda época de la negociación del bloque con la Unión Europea. Colocar este tema sobre la mesa permitirá poder evaluar si es sostenible mantener el alineamiento con la norma, o si llegó la  hora de su revisión.

Es importante formularse una serie de preguntas ¿Cual es el propósito de imponer restricciones a la relación con terceros países por parte de los miembros del bloque? ¿En qué grado esta decisión obliga a los países que la suscribieron? ¿Qué grado de cumplimiento tuvo en su aplicación? ¿Qué evaluación puede hacerse para Uruguay?

 

UN POCO DE HISTORIA

Desde el año 1994, en la reunión de Ouro Preto, aunque ya estaba presente de forma programática en el tratado constitutivo del bloque (Asunción, 1991), se adoptó el formato de una Unión Aduanera. Esto implica, además de aplicar el libre comercio en el comercio intraregional, que los miembros del bloque deberán establecer una política comercial común respecto a los no miembros. La construcción de una unión aduanera es equivalente a construir una nación comercial y compartir soberanía sobre la política comercial. Para lograr alcanzar una política comercial común se debe desarrollar un tránsito de las políticas comerciales nacionales hacia una nueva política establecida por acuerdo con los otros miembros del bloque.

El instrumento más referido es el establecimiento de un Arancel Externo Común para los bienes que se importan fueran del bloque pero también se requiere alcanzar políticas comerciales preferenciales comunes: de ahí el racional que justifica la decisión 32/00. Dado que existen preferencias de políticas comerciales distintas (listas sectoriales y listas nacionales de productos con aranceles diferentes) el proceso no logró concretarse. Además, no se avanzó en otro vasto conjunto de instrumentos imprescindibles de armonizar para tener una política comercial común. Desde el año 2001, las divergencias en la política comercial con terceros no se han reducido, sino que han aumentado y hoy no se está más cerca de la Unión Aduanera que diez años atrás.

Es importante señalar que la Unión Aduanera es un formato de integración económica muy poco usado. En términos comparados, dentro de las varias centenas de acuerdos preferenciales de comercio existentes, hay solo una decena de UA notificadas en la OMC. De entre ellas, solamente dos o tres están vigentes y funcionan efectivamente como tales.

Se ha discutido la legitimidad jurídica de la mencionada norma, que no fue incorporada en el derecho doméstico de ningún país del MERCOSUR, pues  fue construida de forma de no requerirlo. Este es el argumento utilizado por quienes entienden que la norma está vigente. Sin embargo, esto es discutible. En particular, en el caso del Uruguay la potestad de suscribir acuerdos con terceros países es por designio constitucional potestad del parlamento ¿Puede una norma que restringe la capacidad del parlamento en una materia de su competencia estar vigente sin ser sometido a su consulta? No me voy a detener a analizar este aspecto que esta por fuera del campo de mi especialidad y que existen calificados especialistas en derecho constitucional y derecho internacional en el país que podrán hacerlo mejor. Sería muy conveniente, por cierto, que lo hicieran.

En la última década, más allá de voces aisladas y algunos hechos puntualmente conflictivos,  los  gobiernos que se sucedieron en el Cono Sur, de orientaciones políticas diferentes, han dado por válida la decisión 32/00 del CMC y se han sometido en la práctica a ella. Esto le otorgó una peculiaridad al arreglo comercial en el contexto regional latinoamericano al verificarse en el MERCOSUR una vocación de aplicar una disciplina estricta en la suscripción de acuerdos comerciales preferenciales comunes con terceros mercados. En términos comparados, esta característica le da un formato original al bloque del sur, al ser, en los hechos, la única zona de libre comercio en que rigen restricciones a la negociación bilateral con terceros mercados por parte de sus miembros mientras que simultáneamente los bienes circulan con requisitos de origen en el comercio intraregional (como en una zona de libre comercio).

En los acuerdos con terceros, si bien se ha sido activo en la etapa de negociación, ha habido menos avance en la suscripción de acuerdos y aún menos en la entrada en vigencia de los mismos. En sus dos décadas de vida el MERCOSUR no cuenta con ningún acuerdo preferencial con terceros mercados que haya sido notificado a la Organización Mundial de Comercio. La amplia mayoría de los acuerdos vigentes con que cuenta son los que tiene con los países sudamericanos. De entre ellos solo dos son acuerdos comunes (Chile y Bolivia) y con el resto existe una red de relaciones bilaterales contenida en acuerdos marcos comunes. Desde el 2011, existe un solo acuerdo vigente con un país de extrazona (Israel).

Los hechos revelan que Brasil claramente ha sido un defensor de este estatus quo y que se ha sentido muy confortable con esta decisión. Por un  lado, ha seguido la política comercial que ha entendido conveniente de su punto de vista nacional. Amplió el acceso al mercado en condiciones preferenciales con el resto de los países sudamericanos, lo cual fue bien aprovechado por varios sectores de la manufactura brasilera. En la relación con terceros mercados a la región optó por desarrollar una política comercial subordinada a sus objetivos de relaciones internacionales más que a ampliar el acceso al mercado. Los resultados intrascendentes así lo ilustran, se llevaron adelante muchas negociaciones se hicieron más cumbres pero no se suscribieron acuerdos que mejoraran el acceso de forma relevante.

Por otro lado, al estar restringida la posibilidad que sus socios firmen acuerdos comerciales con terceros, ha logrado mantener las condiciones de preferencia comercial dentro del bloque, impidiendo que otros países de fuera  de la región puedan tener condiciones similares a las propias. Esta ventaja también corre para los otros tres países del MERCOSUR, pero la misma, tal como muestra el desempeño comercial ha sido aprovechada de forma asimétrica en función del tamaño relativo de los miembros.

 

INTEGRACION NO ES ENRIEDO

Es muy sorprendente como tamaña cesión de soberanía de los países miembros, en una dimensión tan fundamental de las relaciones económicas con terceras jurisdicciones nacionales, no sea revisada con periodicidad por partes de las autoridades gubernativas involucradas. Es evidente que había un intercambio implícito: compartir soberanía sobre la política comercial, lo cual implica admitir el predominio de las preferencias de Brasil, pero a cambio tener una Unión Aduanera con el gran mercado norteño. La ecuación se convirtió en una desigualdad dado que el primer término se tendió a cumplir mientras que el segundo claramente que no.

Una equivocada retórica de la integración latinoamericana, que desconoce el funcionamiento y los aspectos esenciales de los acuerdos comerciales, ha servido como sustrato ideológico para legitimar el status quo. Este folclórico posicionamiento no es neutral y claramente ha sido funcional a uno de los intereses del bloque y negativo en particular para las economías pequeñas que requieren recuperar su soberanía comercial.

Los hechos ilustran que Uruguay, está jugando en los límites de lo que entiende posible en materia de relaciones con terceros. En la última década, suscribió un tratado de libre comercio con México, acordó un acuerdo de inversiones con Estados Unidos, profundizó el acuerdo con Chile en dos materias complementarias (compras gubernamentales e inversiones), y estaría ahora promoviendo un camino similar con Colombia y Perú. Pero todo esto no es suficiente. Uruguay tiene problemas de acceso al mercado internacional en la canasta básica asociada a sus ventajas comparativas más estructurales que debe atender de forma más deliberada y de acuerdo a un programa estratégico de relacionamiento propio.

Para los países pequeños, otro sub producto negativo del estatus quo, es que dado su tamaño, sus burocracias son pequeñas. Uruguay ha hecho un enorme esfuerzo en la profesionalización de los equipos técnicos asociados a la política comercial la que crecientemente se ha convertido en una materia compleja que requiere un alta expertise técnica. Este proceso lo ha hecho muy bien, el problema es que dada la rutina de las demandas domésticas del MERCOSUR y las intrascendentes negociaciones con terceros, tienen asignada una buena proporción del tiempo de sus negociadores en temas sin importancia y que no guardan ninguna relación con los intereses comerciales del Uruguay.

Por todo lo argumentado el problema de hoy es recuperar la soberanía comercial del Uruguay. No es de recibo por cierto, la sorda amenaza que esto implica irse del MERCOSUR, este tipo de condiciones no la impone ningún país del planeta a otro en el marco de una zona de libre comercio, ni Estados Unidos a México con el NAFTA, ni los países de la UE a los del CARICOM en su reciente acuerdo, por citar solos dos ejemplos significativos.

La integración verdadera no es enredo y confusión y falta de regla claras sobre el funcionamiento del bloque, sino lo contrario. Uruguay es un fundador del MERCOSUR, y no ha existido ni seguramente existirá otro país que lo defienda más como proyecto de integración regional para el Cono Sur. Sin embargo, esto no puede dejar de reconocer realidades, y capacidades respecto a los formatos posibles que pueden ser aplicados. Soluciones al status quo hay muchas pero todas requieren como punto de partida que se reconozca –en particular el gobierno en funciones- que es necesario buscar un cambio y  recuperar la soberanía comercial del país.

Comments