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Todo el año (electoral) es Navidad Por Javier de Haedo

publicado a la‎(s)‎ 27 feb. 2014 13:59 por Semanario Voces

Los años electorales tienen dos características en nuestro país, referidas al ámbito fiscal. La primera, que suele haber un deterioro de las finanzas públicas. De ahí la expresión que se ha ido acuñando con el tiempo y que habla de “carnavales electorales”. La segunda, que suele ser un año de promesas vinculadas a lo fiscal, ya sea referidas a reducciones impositivas ya sea referidas a aumentos presupuestales. Por lo tanto, y aludiendo a otra fiesta, también se podría decir que en los años electorales “todo el año es Navidad”.

Veamos lo primero. Desde que volvió la Democracia hemos tenido cinco años electorales. En cuatro de ellos hubo deterioro fiscal, es decir en todos menos en uno, 2004, cuando el presidente era Jorge Batlle. Ese año el resultado fiscal mejoró en 1,2% del PIB y fue el año con mejor resultado fiscal en el quinquenio. Pero no sólo el factor electoral incidió en los peores resultados de los quintos años, ya que en tres de ellos hubo desaceleración económica (1989 y 2009) o caída lisa y llana del PIB (1999, año en que devaluó Brasil en enero). Mientras tanto, en 1994 y 2004 hubo aceleraciones en el nivel de actividad económica.

¿Qué podemos esperar con relación a esa “regularidad” para el presente año electoral? El consenso entre mis colegas consiste en que asistiremos a una desaceleración del ritmo de actividad de la economía. Hace pocos días el ministro Bergara señaló que el MEF había ajustado a la baja su proyección de crecimiento para este año, desde el 4% al 3%. Se estima que en 2013 el PIB creció alrededor de 4%, lo que se sabrá en marzo. Según la última encuesta de expectativas del BCU, los colegas que la responden esperan en mediana un crecimiento de 3,2% este año. Mi estimación es más baja, espero un crecimiento del PIB de entre 1% y 2%. En cualquier caso, todos esperamos desaceleración. En este contexto, cabría esperar un deterioro fiscal en 2014. En la encuesta referida se estima un déficit de 2,7% del PIB frente al 2,3% informado por el MEF para el año pasado. O sea, se cumpliría una vez más la regla y Batlle seguiría siendo la única excepción a ella.

Veamos ahora lo segundo, las promesas para el próximo quinquenio. Ya he anotado unas cuantas: las que se refieren al IRPF y al IASS, los impuestos favoritos de los candidatos (casi todos ellos han hecho promesas al respecto), la que refiere al presupuesto para la enseñanza pública (que no es lo mismo que “educación”) y la que alude a la necesidad de descentralización.

A la primera de ellas, sobre el IRPF y el IASS, me referí en mi columna quincenal en “Economía & Mercado” de “El País” del lunes 27 de enero, titulada “Campaña electoral e impuestos”.

En el caso del presupuesto para la enseñanza pública, que uno de los candidatos (Tabaré Vázquez) promete llevar desde el actual 4,5% del PIB al 6% del PIB, es necesario realizar algunas consideraciones.

Primero, Vázquez recordó hace unos días que dicho presupuesto pasó de 2,4% del PIB en 1999 a 4,5% del PIB en la actualidad. Este dato (“en términos del PIB”) quizá no sea muy expresivo para muchos ciudadanos por lo que se suele expresar la evolución del presupuesto en dólares, es decir en cifras que todos entendemos (incluso más que las expresadas en nuestra propia moneda). Sin embargo, al expresar las cifras en dólares se distorsiona la realidad porque el valor del dólar ha bajado considerablemente en los últimos años. Lo que importa ver, en todo caso, es la evolución del presupuesto “en términos reales” o “a precios constantes”, es decir, cuál ha sido la evolución de su valor real. Entre los años que Vázquez comparó, 1999 y 2013, el PIB real subió 51%, por lo que aquél 2,4% y este 4,5% se aplican a bases muy diferentes, el segundo a una base 51% superior a la del primero. El aumento real del presupuesto de la enseñanza pública fue entonces de 183%, o sea que dicho presupuesto se multiplicó por 2,83 más allá de la variación del promedio de los precios de la economía (precios implícitos en el PIB).

Segundo, parece evidente (y objetivo, a partir de indicadores indiscutibles de fuentes diversas de origen interno y externo) que los resultados de la enseñanza pública no mejoraron con el aumento del presupuesto. Por lo que debería concluirse que, en todo caso, el mayor presupuesto ha de ser condición necesaria y no suficiente para mejorar esos resultados. También parece claro que es necesario diseñar un sistema de incentivos vinculado al mayor presupuesto, asociándolo a mejoras en los resultados del sistema, lo que no se hizo (y se perdió una buena oportunidad para ello) con el aumento presupuestal de los últimos años.

Tercero, quienes proponen aumentar aún más el presupuesto de la enseñanza pública tienen la obligación de expresar de dónde piensan obtener los recursos requeridos para ese aumento. En materia de finanzas públicas hay dos fuentes posibles, aumentar los impuestos y reducir el presupuesto asignado a otras funciones del sector público. Existen otras dos fuentes (emisión de pesos y emisión de deuda) que imagino nadie quiere utilizar. ¿De qué cifra estamos hablando cuando se habla de subir desde 4,5% a 6% del PIB el presupuesto de la enseñanza pública? Ese punto y medio representa hoy unos US$ 840 millones. Para ejemplificar con algunos impuestos, representa 1,6 veces el IMESI a los combustibles, 5,1 veces el IMESI a los automotores, 0,6 veces el conjunto IRPF-IASS, algo más de la mitad del IRAE o 1,4 veces el impuesto al patrimonio. Seguramente alguien más actualizado que yo con las cifras presupuestales por inciso puede hacer los cálculos respectivos para estimar las reducciones presupuestales equivalentes que serían necesarias para financiar aquel aumento en la enseñanza.

En el caso de la propuesta de descentralización, formulada por Jorge Larrañaga, no he visto números, por lo que el análisis, por el momento, sólo puedo hacerlo en términos conceptuales y generales, no referidos a la propuesta concreta.

Quien proponga una descentralización (de funciones del sector público nacional hacia el nivel departamental) debe tener claro, primero, que Uruguay no es un país federal, como sus vecinos, y que acá el segundo nivel político no es provincial o estadual sino apenas departamental (antes también municipal, ahora éste es el tercer nivel). En los países federales existen funciones paralelas en el nivel nacional y estadual o provincial, como por ejemplo la policía. Y en el segundo nivel hay un amplio desarrollo de funciones como enseñanza y salud.

Naturalmente, también tienen (estados y provincias) impuestos propios que exceden a nuestras contribuciones inmobiliarias y patentes de rodados: es decir que hay también algunos impuestos “como los nacionales” y hay una significativa coparticipación en impuestos nacionales.

El diseño de una efectiva descentralización debe incluir todo esto, que es sumamente complejo y no se realiza en un santiamén. Desde el punto de vista de nuestros gobiernos departamentales, es claro que no están preparados institucionalmente para ello: no cuentan con recursos propios para atender nuevas funciones, ya sean impuestos o partidas presupuestales nacionales asignables junto con las funciones a ser transferidas, y si de algún modo los obtuvieran, no cuentan con know how en la gestión de esas funciones. Desde el punto de vista del gobierno central, ¿se estaría dispuesto a ceder a los gobiernos departamentales, junto con las funciones y los recursos, la facultad de compartir la gestión de las finanzas públicas? Tenemos, no muy lejos, experiencias de federalismo fiscal que han complicado seriamente la gestión fiscal y monetaria de los gobiernos y bancos centrales (el súmmum del dislate fue la emisión de monedas propias de las provincias argentinas hace unos años para financiar sus respectivos déficits).

Creo que tenemos demasiados temas complicados como para complicarnos con temas que no tenemos.

 


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