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LA POLITICA EXTERIOR DE URUGUAY DESDE 1985 A LA FECHA: ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES Por José Manuel Quijano (*)

publicado a la‎(s)‎ 15 jun. 2014 14:02 por Semanario Voces

 

Es de utilidad mirar la historia reciente del Uruguay a la luz de su política exterior   (PEU).  Por acontecimientos  recientes  me refiero  a  las decisiones más importantes adoptadas por los sucesivos gobiernos uruguayos desde la recuperación de la democracia en 1985). Me permitiré  sugerir que  estas decisiones ponen de manifiesto un derrotero  en algunos aspectos estable pero en otros, de gran relevancia para una economía pequeña, muestran improvisaciones y vuelcos no esperados (si nos atenemos, por ejemplo, a las promesas electorales previas) que  implican  cambios de significación  entre dos gobiernos sucesivos o, incluso, dentro de un mismo gobierno, cambios  que sería prudente analizar con cierto detenimiento.

Hay grandes principios históricos rectores de la política exterior de Uruguay: Sin embargo, y según expertos en relaciones internacionales, no son suficientes para conformar una política de Estado en la materia. La clave está en  las continuidades y los consensos, puesto que se entiende por política de Estado aquella que trasciende la rotación de los partidos en el gobierno. “La idea aparece como un objetivo deseable y logrado en algunos momentos puntuales, ha dicho Isabel Clemente, pero ha tenido períodos en los que ha perdido fuerza y en los que se ha impuesto una política de gobierno y no una política de Estado”.

La inserción de Uruguay en el Mercosur, aunque con matices y con diferentes grados de prioridad, ha sido una continuidad entre cada período de gobierno. La aprobación del Tratado de Asunción en 1991 recogió el consenso de todos los partidos. Otro ejemplo de continuidad con matices es la participación de efectivos uruguayos en las misiones de paz de Naciones Unidas. El ejemplo más claro de consenso interno sucedió durante el conflicto con Argentina por la instalación de la planta de celulosa de Botnia (hoy UPM). Pero abundan más las discrepancias. La ruptura de relaciones con Cuba durante el gobierno de Jorge Batlle. La posición del gobierno uruguayo  respecto a la guerra de Irak en 2003, o la falta de una línea y los vaivenes en la relación con EEUU, ponen en evidencia que la  política exterior del Uruguay tiene aún mucho terreno que recorrer para convertirse en política de Estado

  1. Los principios rectores

Los principios rectores de la política exterior suelen tener permanencia en el tiempo y, por lo tanto, sobreviven a los gobiernos. No obstante, los gobiernos sucesivos suelen poner más énfasis en unos que en otros, marcando un perfil  o incluso algo menos – un matiz – que puede tener cierta  relevancia.

En las casi tres décadas desde que se recuperó la democracia  en el Uruguay  los principios rectores han sido básicamente cinco: la no intervención, la defensa de la soberanía de los estados, la solución pacifica de las controversias, el cumplimiento de buena fe de los acuerdos internacionales y la defensa de los derechos humanos. A estos cinco principios puede agregarse, como principio rector adicional,  el   compromiso asumido,  por el país y por los vecinos,  con  la democracia representativa   (las “clausulas democráticas” estipuladas en la OEA, el  MERCOSUR y la  UNASUR)  

En el caso del MERCOSUR  el compromiso con la democracia, como  declaración regional,  comenzó  a  perfilarse en Las Leñas (1992), se enfatizó en el Protocolo de Ushuaia  I (1998)  y se especificó  su contenido con más detalle – claramente con referencia  a la democracia representativa -  en el Protocolo de Ushuaia II (2011).

 Un repaso rápido de estos casi treinta años, tomando en cuenta los hechos más relevantes (sin olvidar que toda elección puede ser arbitraria y en ocasiones hay omisiones involuntarias) muestra que  apenas salidos de la dictadura el país enfrentó tres grandes compromisos de política exterior: la profundización de las relaciones comerciales, económicas y políticas con los vecinos,  el conflicto centro americano, y la crisis de la deuda. ¿Qué hicimos entonces?

En cuanto a los vecinos ampliamos los acuerdos bilaterales con  ellos (el PEC con Brasil y el CAUCE  con Argentina) y comenzamos a atisbar, con cautela, la aproximación bilateral de Argentina y Brasil que en 1988 firmaron el  Acuerdo de Complementación  Económica    14, en el marco de ALADI,  con un ritmo  y énfasis diferentes  al  acuerdo bilateral previo ( PICE, 1986).  Se puede decir que la incorporación posterior  de Uruguay al MERCOSUR  se asentó sobre estas bases.

En el caso centroamericano cuatro países (Colombia,  México, Panamá  y Venezuela) formaron el grupo de  Contadora  que por primera vez en la historia del continente  procuró  una  alternativa pacífica a la intervención de EEUU en  Centro América- Cuatro países (Argentina, Brasil, Perú y Uruguay) crearon el grupo de apoyo a Contadora.  Uruguay fue un miembro activo en el grupo de apoyo, en apego a los principios de no intervención y solución pacifica de las controversias. Lo de Contadora no fue un hecho menor. Lo cierto es que  un conflicto regional tuvo solución regional  y eso ha sentado un precedente de gran importancia.

La crisis de la deuda, que se arrastraba desde el  descalabro de 1982, abrió  paso al Consenso de Cartagena. Uruguay acompañó esta  aproximación regional y fue parte activa en los debate.  En su momento -  a pesar de cierta resistencia interna -  defendió  la tesis del pago de la deuda en apego al principio del cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales. Con el tiempo, esa visión se ha ido afirmando  en la sociedad uruguaya  y se `puede decir que hoy es casi unánimemente   compartida

En esos años Uruguay  retomó las relaciones con Venezuela y con Cuba,  rompió con Taiwán y abrió las relaciones con China continental y fue sede, desde 1986, de la conferencia del GATT.

  1. La década de los noventa

En los diez años siguientes (1990- 2000)  los acontecimientos más relevantes  incluyen  la firma del  Tratado de Asunción ( MERCOSUR) ; el avance hacia la Unión Aduanera y la dañina  proliferación posterior de conflictos (comerciales) entre los socios;  la primera  Cumbre de las Américas  y la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA); y  el debate en torno a ciertas iniciativas, de corte intervencionista, en Centro América y Caribe-

Uruguay ingreso al MERCOSUR   apegado al principio del cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales. A lo largo de la década, sin embargo, se fueron escuchando voces (sobre todo empresariales, al principio)  que denunciaban prácticas comerciales de los vecinos  violatorias de ese  principio. En el caso de la norma de origen, por ejemplo, los vecinos hicieron  saber, por su parte, que  algunos empresarios uruguayos  hacían también de las suyas. Las escaramuzas de la mayor parte  del periodo `pueden considerarse inherentes   a las complejidades y las tensiones  inevitables del   ambicioso acuerdo comercial.  Pero algo se quebró en 1999 cuando,  en enero,  Brasil se apartó   de  la moneda nacional revalorizada, devaluó  y dejó  a la inviable convertibilidad argentina colgada de un pincel.

 Desde el punto de vista de la  política exterior uruguaya  quizá lo más grave de esta experiencia traumática  consista en  la  duda, que se extendió  como el agua en la sociedad  uruguaya – acerca de  si el país podía   basar la relación con sus vecinos en el  principio del  cumplimiento de buena fe de los contratos.

En la primera Cumbre de las Américas (Miami, 1994) los presidente de Chile (Aylwin) y  de Uruguay (Lacalle) plantearon avanzar hacia una zona de libre comercio  y la idea fue  recogida por el presidente de EEUU (Clinton).  El paso siguiente fue  el ALCA   El papel protagónico de Uruguay   en  el  impulso a las  relaciones  panamericanas  puede explicarse por diversas razones  (el tono más liberal del gobierno de la época,  muy inclinado a la apertura comercial con el mundo y quizá la sensación de que una nueva era se estaba iniciando en las relaciones globales luego del derrumbe de la Unión Soviética y su mundo) pero sin duda pesó   la búsqueda de un equilibrio  extrazona  luego de la firma de MERCOSUR en 1991

En este aspecto la década estuvo caracterizada por  el  difícil balance  en las relaciones  con el MERCOSUR y con EEUU.   Lo novedoso es que  gravitaban  dos polos de atracción  En la Cumbre de las Américas de Santiago (1998) el MERCOSUR concurrió con la postura de “negociar juntos” (4+1), que Uruguay  apoyó.  Por entonces,  la diplomacia brasileña trabajaba  con persistencia en el acercamiento y la incorporación de Chile al MERCOSUR.  El éxito parecía coronar esta iniciativa y estaba prevista la incorporación de Chile en la reunión del MERCOSUR de Florianópolis (diciembre de 2000), pero una llamada no prevista del  presidente Clinton  al presidente Lagos, en  noviembre,  abrió las negociaciones bilaterales para un TLC, y el ingreso de Chile al MERCOSUR naufragó. El alejamiento chileno  no fue un tema de menor cuantía para el acuerdo subregional  y, en particular, para Uruguay porque un eje Santiago- Montevideo podía resultar promisorio para los intereses nacionales.

En las relaciones con Cuba , ya retomadas a poco de inaugurada la democracia en el Uruguay, el gobierno rechazó   la ley estadounidense Helms Burton , que reforzaba el bloqueo a  la isla y no votó  la condena de ese país en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU. En el contexto de las  relaciones entre EEUU y Cuba, Uruguay priorizó  en ese momento  el principio de no intervención respecto al principio de defensa de los derechos humanos.

En 1994 Uruguay se opuso a la intervención de EEUU en Haití , en apego  a la no intervención,  y posteriormente  expresó su desacuerdo  con  la formación de  una fuerza multilateral  (“de  seguridad y prevención”)  fundamentada   en  el avance del narcotráfico,  adhiriendo al principio de la defensa de la soberanía de los estados.

  1. El comienzo del milenio

El periodo siguiente (2000- 2005) fue bastante más conflictivo  que los anteriores. Entre los hechos más relevantes pueden señalarse: el ataque de Al Qaeda a EEUU (2001)  y la invasión de EEUU a Irak (2003);  la enorme crisis Argentina, sus repercusiones en Uruguay y  el resurgimiento del grave problema de la deuda externa;  el deterioro de las relaciones con Cuba que derivó  hacia la ruptura diplomática; y  el fuerte enrarecimiento  de las   relaciones con Argentina.

El ataque de   Al Qaeda a EEUU fue seguido  algo después por la invasión de EEUU a Irak.  La invasión se  justificó  en  la supuesta fabricación de armas de destrucción masiva  (que nunca se pudo probar)  y las posibles relaciones  entre  esa organización islámica  y el gobierno  de Irak,  a pesar de las evidencias en contrario.  La acción de EEUU no contó con el respaldo de las Naciones Unidas y se  convirtió en  una violación del derecho internacional.  El gobierno uruguayo, apartándose de la tradición nacional  en cuanto a la no intervención, no condenó  la invasión  contribuyendo  a  sentar un grave  precedente   en cuanto al atropello  de un país pequeño por parte  de una gran potencia 

La crisis  de  Uruguay (2002), aproximó al país  a la cesación de pagos (cesación sugerida incluso por  el técnico del FMI que hacían el  monitoreo de  la situación nacional) pero el gobierno  - con un apoyo de 1500 millones de dólares concedidos en préstamo por el presidente de EEUU -  se mantuvo firme  en adhesión al  cumplimiento de los compromisos internacionales.  La oportuna  llegada de los dólares desde EEUU y el silencio de Uruguay en el caso Irak  caracterizan al periodo como de fuerte  aproximación   de Uruguay a la política exterior de EEUU.  Consecuentemente,  cuando por una vez más se  trató el caso de Cuba en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU,  Uruguay votó la condena, abandonando el principio de no intervención y  enfatizando el principio de la defensa de los derechos  humanos- Las relaciones entre los dos países se rompieron.

Las relaciones con los vecinos del MERCOSUR  iniciaron un proceso de deterioro,  del cual no se ha podido detener hasta el presente.   La crisis de comienzos de la década,  alentó  a los socios del MERCOSUR  a tomar decisiones unilaterales que debilitaron  al  acuerdo  regional. La relación bilateral de Uruguay con Argentina, en particular,   se sumergió en un proceso de enrarecimiento  que por momentos  amenazaba  salirse de control. Un punto central de este deterioro se encuentra  en la instalación de la empresa papelera  Botnia, en el litoral uruguayo.  El gobierno del presidente Nestor  Kirchner   alegó que las consultas previstas en el Tratado bilateral no se habían llevado a cabo y el gobierno uruguayo sostuvo que  la Casa Rosada había sido oportunamente informada. 

El periodo en consideración  parece caracterizado como de apartamiento o cambio en las prioridades en cuanto  a los principios rectores de la PEU desde 1985, en parte  quizá por la complejidad de los problemas  y en parte por la personalidad del presidente uruguayo de la época (Jorge Batlle Ibañez).

  1. La política exterior del Frente Amplio

La llegada del FA  al gobierno generó grandes expectativas. El  gobierno del presidente Batlle había protagonizado una gran crisis económica que si bien comenzaba a superarse en 2003-2004 todavía mostraba sus escuelas-  En el terreno de la política exterior el gobierno saliente se identificaba con cuatro acontecimientos que los triunfadores en las  elecciones observaban con recelo :a) la ruptura de relaciones con Cuba, b)  las “relaciones carnales” con EEUU (para usar una expresión de Carlos Menem), c) el  distanciamiento manifiesto respecto al MERCOSUR y d)  el conflicto de intensidad creciente con Argentina y con el presidente Kirchner. Más aún, Batlle había acusado a todos los argentinos de “ser una manga de ladrones desde el primero al último”, una acusación a todas luces injustificada, viciada por la generalidad, y marcada por el desatino diplomático.  El nuevo gobierno se suponía que disiparía esos nubarrones.

El primer gobierno del FA reanudó las relaciones con Cuba. El mismo 1º de marzo de 2005 se restablecieron las relaciones y se firmó un acuerdo de cooperación en salud y medicamentos. Pero en los demás temas las cosas no tomaron el rumbo esperado. . En el período 2005- 2010 los hechos más relevantes, contra lo esperado,    fueron la aproximación a EEUU; el deterioro  creciente de la relación con Argentina; y el persistente debilitamiento del MERCOSUR

El programa de gobierno  del FA concedía la máxima prioridad a la integración regional: lo que significaba  el compromiso con  la creación de la Unasur y con “más y mejor Mercosur”. Pero las relaciones con el MERCOSUR estuvieron empañadas por el conflicto con Argentina. La instalación de la pastera Botnia, la falta de entendimiento entre los dos gobiernos, las  movilizaciones en la ciudad argentina  fronteriza de  Gualeguaychu y el prolongado cierre de los puentes bilaterales, se fue convirtiendo en un conflicto de creciente intensidad y de incierto desenlace.

El gobierno uruguayo procuró llevar el diferendo al MERCOSUR pero Argentina evitó que se tratara en ese ámbito. El tema llegó ante la Corte de la Haya mientras los puentes permanecían cerrados y el MERCOSUR se mantenía en silencio. En ese clima  el latiguillo “más y mejor  MERCOSUR “se encontraba vaciado de contenido.

Mientras el conflicto con Argentina crecía algunos hechos comenzaron a generar sorpresa: Ante todo,  se hizo evidente la intervención directa de la Presidencia en el conflicto con Argentina, salteando al canciller Reinaldo Gargano.  Además, a las elecciones para renovar la presidencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se presentaron dos candidatos, uno colombiano y otro brasileño. . Pero Uruguay, sin consultar al canciller Gargano y por sugerencia del ministro de Economía Cr Astori, votó al candidato colombiano con lo cual agregó al conflicto con Argentina el malestar de Brasil. Con estos antecedentes sorprendió menos que Vázquez  declarara, durante su visita a EEUU en 2006, que el compromiso de Uruguay con el Mercosur no excluía las relaciones bilaterales extrarregionales.

Un tema sensible para Argentina fue, sin embargo, contemplado por el gobierno de Vázquez. Uruguay había mantenido históricamente una posición neutra en el diferendo argentino – británico por las Malvinas. Pero Vázquez modificó esa postura tradicional y adoptó  una posición favorable al reclamo argentino.

            Pero la verdadera sorpresa se presentó en las relaciones con EEUU, que tomaron un rumbo inesperado. De más está decir que el programa  de gobierno del  FA no contemplaba la firma de un Tratado de Libre Comercio con EEUU. Pero el mismo año 2005, en diciembre, el ministro de Industrias del novel gobierno izquierdista lanzó la propuesta  de  un TLC con la potencia del norte en una reunión de la Cámara de Comercio Uruguay –Estados Unidos . Para algunos la idea pareció más una broma que una sugerencia seria. Pero quince días más tarde  el ministro de Economía, Cr. Astori, reiteró la misma idea en una entrevista a un semanario local. Desde entonces – y ya con la participación de Vázquez en la misma sintonía con recomendaciones del estilo “hay que subirse al tren que pasa una sola vez” – el tema del TLC con EEUU se instaló en el debate  durante el primer semestre de 2006.y la voz cantante correspondió al.  ministro de Economía y los técnicos de su confianza. (Con la curiosa peculiaridad que el ministro de RREE, Reinado Gargano, decía y reiteraba su oposición tajante a esa iniciativa., pero careció de la fuerza, porque el presidente lo mantenía en el ministerio pero lo marginaba,  para poner en su lugar a los entrometidos en su área)

           Fue tal la oposición que levantó en el partido de gobierno la iniciativa del presidente Vázquez y sus ministros de Industrias y de Economía que el gobierno por fin retrocedió y giró instrucciones a los técnicos que estaban negociando  que avanzaran en las conversaciones para firmar un TIFA con EEUU (un tratado  que involucra menores compromisos)

Fue por entonces cuando el presidente Vázquez, preocupado por el giro que estaban tomando las relaciones con Argentina, mantuvo conversaciones privadas con el presidente de EEUU, George W Bush, y le solicito que su gobierno manifestara  simpatía y apoyo al gobierno de Uruguay, en medio del conflicto  con el vecino que seguía escalando.(. En su momento los uruguayos no se enteraron de estas gestiones pero Vázquez, en una conferencia dictada el 12 de octubre de 2011, relató, quizá para demostrar con qué facilidad se bajan los decibeles de una disputa, que solicitó ese auxilio y que Bush   se lo concedió. Como la revelación de estas gestiones causaron una tormenta política en el Uruguay el expresidente Vázquez emitió una declaración pública. “Las hice - dijo- teniendo en cuenta además las excelentes relaciones que felizmente hoy tienen nuestros dos países hermanos. De cualquier manera, y muy lejos de mis intenciones, las mismas pueden dañar esas relaciones, al proyecto político de la izquierda uruguaya, y al propio Frente Amplio. Por todo ello presento mis excusas y anuncio mi retiro de la actividad política pública”)

  1. El periodo de José Mujica

    A Tabaré Vázquez le sucedió en la presidencia  José Mujica. Por sus antecedentes y por lo que manifestó durante la campaña, se esperaba que Mujica  introdujera modificaciones en la política exterior  que había  impulsado el gobierno anterior. En efecto, algunos aspectos se modificaron pero otros mantuvieron su tozuda  persistencia y dificultad-

La relación con EEUU evolucionó según los lineamientos dispuestos durante la administración de Vázquez. Además Uruguay incremento sus relaciones con  China, India y Rusia. Se abrieron, también, nuevas relaciones con países árabes. Se reanudaron las exportaciones a Irán. Se reconoció al Estado Palestino. Asimismo  se hizo efectivo el reconocimiento de la República Árabe Saharaui Democrática

Pero el problema central continuaba focalizado en Argentina. A diferencia de  Vázquez Mujica tenía estrechos lazos con la presidenta argentina Cristina Fernández y con el venezolano Hugo Chávez. Hay que notar Vázquez se había distanciado de los dos. Con Cristina Kirchner por el conflicto por  la papelera Botnia y los sucesivos  desencuentros posteriores, y con Chávez porque durante una visita de éste  a Montevideo lanzó un ataque  verbal al entonces presidente de EEUU, George W. Bush, que en Uruguay se interpretó  como una condena a las negociaciones con EEUU.

Todo permitía vaticinar que las relaciones con Argentina volverían a su cauce normal. Mujica hizo cuanto pudo para superar el conflicto con Argentina: apoyó a la candidatura del ex presidente Néstor Kirchner como secretario general de la UNASUR; figuras relevantes de su gobierno coordinan el apoyo de políticos e intelectuales uruguayos .al reclamo  argentino de las islas Malvinas. Sorprendentemente  la Intendencia de Montevideo (gobernada por el FA) le concedió a la presidenta Kirchner (que goza de escasísima popularidad en Uruguay) las llaves de la ciudad. Pero toda ha sido en vano. La diplomacia entre presidentes a la cual Mujica  destinó energía y horas de trabajo ha derivado en un conflicto que más que aplacarse se agrava,  afectando negativamente ahora a los puertos y a las vías de navegación en el Río de la Plata (y muy especialmente a la hidrovia y al puerto uruguayo de Nueva Palmira, por donde se exporta la soja paraguaya al mundo) en clara violación del acuerdo MERCOSUR de Las Leñas
 

En este contexto de desacuerdos y notoria mala  voluntad entre los socios, el hecho más relevante del periodo Mujica  - y que se recordará por mucho tiempo , aun después de superado - ha sido la condena a Paraguay, su suspensión del MERCOSUR y la posterior incorporación de Venezuela al acuerdo del Cono Sur. El parlamento de Paraguay, como se sabe, instruyó juicio político al entonces presidente Lugo y, por una muy amplia mayoría parlamentaria, lo destituyó. Los cancilleres de la UNASUR intervinieron en Paraguay (el venezolano de manera  muy destacada) y decretaron la suspensión de ese país de UNASUR y del MERCOSUR. En el caso de Uruguay se trató – en opinión de varios especialistas en derecho internacional – de un abandono del principio rector de no intervención, con el agravante de que se trataba de la segunda vez que Argentina, Brasil y Uruguay se involucraban abiertamente en los asuntos internos de Paraguay (la primera fue la tristemente recordada Guerra de la Triple Alianza).

Como la suspensión fue seguida de la incorporación de Venezuela al MERCOSUR a pesar de que solo tres de los cuatro miembros  habían dado su consentimiento (desconociendo  cláusulas  expresas de los tratados de Asunción y de Ouro Preto) caben pocas dudas de que se ha configurado, también, el abandono del principio rector del cumplimiento de buena fe de los acuerdos internacionales.

Tal como ocurrió  durante el periodo de Batlle,  en el gobierno de Mujica   ha sido    escaso el  apego a los principios rectores de la PEU, en parte  quizá por la complejidad de los problemas  que había que enfrentar, en alguna medida por el presumible costo asociado al enfrentamiento con los demás países de UNASUR y con los socios del MERCOSUR,  y en parte, también,  por la personalidad y las convicciones del presidente uruguayo del presente.

Esta historia de continuidades y de rupturas, de consensos y disensos muestra lo difícil que es construir, en el complejo  mundo de la política exterior, una política de Estado. Pero sugiere, también, que sólo perseverando en el intento se pueden dar los pasos que conducen a una sólida inserción internacional.

(*) El autor  es economista uruguayo. Fue Director del Instituto de Economía de la Universidad de la República, Director de COMISEC (Comisión Sectorial del MERCOSUR del gobierno uruguayo) y Director de la Secretaría del MERCOSUR. Las opiniones vertidas en ésta nota son personales y no comprometen en medida alguna a las instituciones mencionadas.


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